GUIDA IN STATO DI EBBREZZA: SOSPENSIONE DELLA PATENTE E DICHIARAZIONE DI ESTINZIONE DEL REATO

Tizio veniva condannato per guida in stato di ebbrezza con decreto penale di condanna emesso dal GIP di Milano il 15 novembre 2010, divenuto esecutivo il 9 marzo 2011. 

Il 28 luglio 2014 il decreto penale veniva comunicato alla Prefettura di Milano per l'applicazione della sanzione accessoria della sospensione della patente (in parte già scontata in via provvisoria) e il 25 agosto 2014 veniva emesso il provvedimento prefettizio con il quale era disposta  la sospensione della patente per il residuo periodo da scontare. Il provvedimento veniva poi notificato a Tizio il 12 settembre 2014.

Tizio consegnava la patente al Prefetto e proponeva ricorso al Giudice di Pace adducendo l'illegittimità del provvedimento prefettizio di sospensione della patente perché emesso tardivamente, in violazione dell'articolo 223 comma 3 del Codice della Strada e dell'articolo 2 della legge 241 del 1990.

Nelle more della fissazione d'udienza avanti al Giudice di Pace, Tizio otteneva dal GIP di Milano, in funzione di giudice dell'esecuzione,  la dichiarazione di estinzione del reato a norma dell'articolo 460, ultimo comma, codice di procedura penale, essendo decorso il biennio previsto dalla legge dalla esecutività del decreto penale di cui sopra senza aver commesso delitti o contravvenzioni.

All'udienza del 7 aprile 2015, il Giudice di Pace ha accolto il ricorso ritenendone fondati i motivi considerando che:

-  l'articolo 223 comma 3 del Codice della Strada dispone che il cancelliere del giudice che ha pronunciato il decreto divenuto irrevocabile ai sensi dell'articolo 648 codice di procedura penale deve trasmetterne copia autentica al prefetto nel termine di 15 giorni;

-  l' articolo 2 della legge 241 del 1990 prevede un più lungo termine di trenta giorni per la conclusione del procedimento amministrativo, costituito – nella situazione di specie -  dall'emissione del provvedimento prefettizio di sospensione della patente;

sicché il termine di tre anni e mezzo intercorso fra la data di esecutività del decreto penale (9 marzo 2011) e la data di trasmissione al Prefetto (28 agosto 2014) "non ha giustificazioni"  ed è in palese violazione delle norme appena richiamate. Inoltre, le " inefficienze o anche semplici difficoltà della burocrazia non possono comprimere, fino a sacrificarli, i diritti del cittadino.".

Sul punto la Corte di Cassazione ha ribadito che il provvedimento prefettizio di sospensione della patente ex articolo 223 del Codice della Strada deve essere adottato entro un lasso di tempo "ragionevole", data la sua funzione cautelare, e riconduce tale termine a quello di novanta giorni ai fini della legittimità dello stesso (Cassazione civile, sezione II civile, sentenza  26 settembre 2007 n. 19955 in cui è citata anche la  pronuncia a sezioni unite n. 13226 del 3 aprile 2007 che aveva poco prima risolto il contrasto giurisprudenziale).

Il provvedimento di estinzione del reato "con ogni effetto penale" , compreso quello della sospensione della patente di guida, che è sanzione accessoria rispetto al reato di cui all'articolo 186 del Codice della Strada, è stato peraltro considerato decisivo nel caso di specie, sicché il Giudice di Pace di Milano ha annullato il provvedimento prefettizio e disposto la restituzione della patente di guida a Tizio.

A cura di Emanuela Strina, avvocato in Milano

Caso patrocinato da Andrea Del Corno e Claudia Marsico, avvocati in Milano

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VITTIMA E DECRETO PENALE: note a margine della sentenza della Corte Costituzionale

Con la sentenza n. 23 del 2015, la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 459, comma 1, codice di procedura penale, nella parte in cui, in caso di reati perseguibili a querela, prevede la facoltà del querelante di opporsi alla definizione del procedimento con l'emissione di decreto penale di condanna.

La Corte ha ritenuto fondata la questione posta dal GIP del Tribunale di Avezzano con riferimento agli articoli 3 e 111 della Costituzione, facendo una lunga premessa sul procedimento per decreto, inteso quale "rito premiale che risponde  ad evidenti esigenze deflattive"  fin dalla relazione al progetto preliminare del codice di procedura penale, in cui è definito uno "strumento privilegiato di definizione anticipata del procedimento", tale da consentire "il maggior risparmio di risorse e la maggiore semplificazione".  Nella sentenza vengono infatti ricordate quali siano le caratteristiche del procedimento per decreto e i benefici premiali ad esso connessi.

A tal proposito viene altresì evidenziato che nella versione originaria, prima della modifica avvenuta nel 1999, il procedimento per decreto era riservato ai soli reati perseguibili d'ufficio, mentre l'articolo 37, comma 1, della legge n. 479 del 1999, ha successivamente esteso il rito ai reati perseguibili a querela "se questa è validamente presentata e se il querelante non ha nella stessa dichiarato di opporvisi".

Si sottolinea poi come sin dal suo ingresso nell'ordinamento la norma in questione sia stata oggetto di forti critiche "per i suoi tratti di assoluta eccentricità", poiché nel disciplinare altri casi in cui è data facoltà di opposizione  (ed è citata l'opposizione all'archiviazione ex articolo 409 codice di procedura penale e l'opposizione alla pronuncia di non doversi procedere per particolare tenuità del fatto ex articolo 34, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 2000 n. 274 sulla competenza penale del giudice di pace) il legislatore ha riconosciuto  tale facoltà alla persona offesa, e non al querelante.

Gli argomenti richiamati nella lunga premessa introducono quello su cui si incentra la motivazione della Corte, e cioè che "la norma censurata non trova una valida giustificazione né con riferimento alla posizione processuale della persona offesa, né con riguardo a quella del querelante".

Sostiene infatti la Corte che nel processo penale la persona offesa è portatrice di un duplice interesse, quello al risarcimento del danno  e quello dell'affermazione della responsabilità penale.  Riferendosi al primo, nella sentenza si sottolinea che "l'assetto generale del nuovo processo penale è ispirato all'idea di separazione dei giudizi, penale e civile, essendo prevalente, nel disegno del codice, l'esigenza di speditezza e di sollecita definizione dei processi rispetto all'interesse del soggetto danneggiato, nell'ambito del processo penale, di avvalersi del processo medesimo ai fini del riconoscimento delle sue pretese di natura civilistica".

La Corte cita al riguardo la propria ordinanza n. 124 del 1999 emessa in relazione al decreto penale di condanna ante riforma, con cui era stata ritenuta infondata la richiesta di un pronunciamento teso a escludere l'ammissibilità del ricorso allo speciale  procedimento  di cui al Titolo V del Libro VI del codice di procedura penale nel caso in cui la persona offesa dal reato avesse manifestato, prima dell'esercizio dell'azione penale, l'intenzione di costituirsi parte civile. In  detta pronuncia, la Corte ribadiva che "l'eventuale impossibilità per il danneggiato di partecipare al processo penale non incide in modo apprezzabile sul suo diritto di difesa e, ancor prima, sul suo diritto ad agire in giudizio, poiché resta intatta la possibilità di esercitare l'azione di risarcimento del danno nella sede civile, traendone la conclusione che ogni 'separazione dell'azione civile dall'ambito del processo penale non può essere considerata una menomazione o una esclusione del diritto alla tutela giurisdizionale', essendo affidata al legislatore la scelta della configurazione della tutela medesima, in vista delle esigenze proprie del processo penale". 

Ciò detto, la Corte osserva  che la possibilità di esercitare l'azione civile nel processo penale da parte del querelante mediante l'opposizione alla definizione del procedimento con il decreto penale di condanna "è del tutto incoerente con la mancata previsione di una analoga facoltà di  opposizione" nella disciplina del  'patteggiamento'. Ne consegue, sempre secondo la Corte, che la diversità di disciplina tra il procedimento per decreto e quello relativo all'applicazione della pena su richiesta delle parti "non  trova una ragionevole giustificazione nell'interesse alla costituzione di parte civile della persona offesa/querelante".

La Corte afferma inoltre che la possibilità di opporsi alla definizione del procedimento con decreto non trova adeguata giustificazione neppure in relazione all'interesse della persona offesa  all'accertamento della responsabilità penale dell'autore del reato. Ai sensi dell'articolo 90 del codice di procedura penale, infatti, la persona offesa può partecipare al procedimento penale, anche a prescindere dalla costituzione di parte civile,  potendo presentare memorie e indicare elementi di prova in ogni stato e grado del procedimento, con esclusione del giudizio di cassazione.   

In conclusione sul punto, il querelante, quale persona offesa dal reato, non ha alcun interesse meritevole di tutela che giustifichi la facoltà di opporsi a che si proceda con il rito semplificato, fermo restando che qualora l'imputato proponga opposizione (al decreto penale di condanna), questi è rimesso nei pieni poteri della persona offesa per le successive fasi del giudizio.

La Corte considera poi l'ipotesi che il querelante in quanto tale abbia un interesse specifico, distinto da quello della persona offesa dal reato, a che il procedimento non si concluda con il decreto penale  di condanna, essendo prevista la possibilità di rimettere la querela. Ma anche sotto questo aspetto - sostiene ancora la Corte - tale interesse "non  è idoneo a fornire una ratio adeguata alla norma censurata che rimane intrinsecamente contraddittoria rispetto alla mancata previsione di una analoga facoltà di opposizione alla definizione del processo mediante l'applicazione della pena su richiesta delle parti e reca una rilevante menomazione al principio di ragionevole durata del processo".  

Secondo la Corte, infatti, la "facoltà di opposizione del querelante /…/ determina un ingiustificato allungamento dei tempi del processo e, soprattutto, ostacola la realizzazione dell'effetto deflattivo legato ai riti speciali di tipo premiale che, nelle intenzioni del legislatore, assume una particolare importanza per assicurare il funzionamento del processo 'accusatorio' adottato con la riforma del codice di procedura penale.".

In definitiva, la norma in esame cagiona una lesione del principio della ragionevole durata del processo, senza che la stessa sia giustificata dalle esigenza di tutela del querelante o della persona offesa, le quali, in virtù di quanto rilevato dalla Corte nella sentenza in commento, devono intendersi congruamente garantite.

La censurata facoltà si pone quindi in violazione del canone di ragionevolezza e del principio di ragionevole durata del processo, costituendo un bilanciamento degli interessi in gioco non giustificabile neppure alla luce dell'ampia discrezionalità che la giurisprudenza della Corte ha riconosciuto al legislatore nella conformazione degli istituti processuali.

In conclusione, secondo la Corte, "una volta ampliato il campo dei reati per i quali è possibile definire il procedimento con il decreto penale di condanna comprendendovi anche i reati procedibili a querela (con il dichiarato scopo di favorire sempre più il ricorso ai riti alternativi di tipo premiale per assicurare la deflazione del carico penale necessaria per l'effettivo funzionamento del rito accusatorio), l'attribuzione di una mera facoltà al querelante consistente nell'opposizione alla definizione del procedimento mediante decreto penale di condanna, introduce un evidente elemento di irrazionalità. Ciò in quanto:  a) distingue irragionevolmente la posizione del querelante rispetto a quella della persona offesa dal reato per i reati perseguibili d'ufficio; b) non corrisponde ad alcun interesse meritevole di tutela del querelante stesso; c) reca un significativo vulnus all'esigenza di rapida definizione del processo; d) si pone in contrasto sistematico con le esigenze di deflazione proprie dei riti alternativi premiali; e) è intrinsecamente contraddittoria rispetto alla mancata previsione di una analoga facoltà di opposizione alla definizione del processo mediante l'applicazione della pena su richiesta delle parti, in quanto tale rito speciale può essere una modalità di definizione del giudizio nonostante l'esercizio, da parte del querelante, del suo potere interdittivo.".

***

Sin qui le argomentazioni che giustificano la decisione della Corte, volta innanzitutto a salvaguardare l'effetto fortemente deflattivo del ricorso ai riti alternativi di tipo premiale.

La pronuncia in commento offre tuttavia almeno uno spunto di riflessione critica se si considera che anche se vero che l'attuale sistema predilige l'esigenza di sollecita definizione del processo penale rispetto all'interesse del danneggiato di avvalersi dello stesso processo ai fini del riconoscimento delle sue pretese di natura civilistica, è pur vero che il nostro ordinamento prevede che la persona offesa/danneggiata dal reato abbia la possibilità di scegliere se esercitare l'azione di risarcimento del danno nel processo penale piuttosto che in quello civile.

Data questa possibilità, ne deriva, o ne dovrebbe derivare, che la scelta circa la sede in cui far valere la pretesa risarcitoria deve, o dovrebbe, poter essere effettuata consapevolmente, cioè dopo che la persona offesa/danneggiata dal reato è stata posta in condizione di conoscere quale sia la sorte del procedimento penale nel cui ambito sono contestate le condotte che hanno causato il danno di cui intende chiedere il ristoro, e quali siano le eventuali scelte di rito alternativo dell'imputato.

Nel procedimento per decreto non v'è possibilità, de jure condito, di scegliere "a ragion veduta" se svolgere l'azione risarcitoria davanti al giudice penale o a quello civile.  Il nostro ordinamento non contempla infatti la notificazione alla persona offesa del decreto penale di condanna (articolo 460, comma 3, codice di procedura penale), di cui è previsto soltanto che sia "data comunicazione al querelante"  (articolo 459, comma 4, codice di procedura penale) senza tuttavia che sia stabilita alcuna verifica al riguardo e tanto meno una sanzione in caso di omissione. Ciò significa che la "comunicazione" del decreto penale (che sarebbe comunque un incombente in più per il personale di cancelleria già carente e oberato), è rimessa all'iniziativa dei singoli magistrati, ma non consta che essa costituisca la prassi.

Inoltre, il decreto di citazione a giudizio emesso a seguito di opposizione a decreto penale non contiene normalmente l'indicazione della persona offesa né a questa viene notificato. La citazione della persona offesa è quindi generalmente rimessa al giudice del dibattimento che esegue il controllo della "regolare costituzione delle parti" (articoli 420 e 484 codice di procedura penale e 143 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale).

Si consideri invece l'ipotesi in cui l'imputato avanzi la richiesta di 'patteggiamento' e ottenga il consenso del pubblico ministero. In questo caso, è certamente vero, come sottolinea la Corte nella sentenza in esame, che il querelante/persona offesa, anche se costituito parte civile, non ha alcun potere interdittivo del rito e potrà indirizzare la pretesa risarcitoria soltanto nella sede propria; ma è altrettanto vero che è stato messo in condizioni di conoscere la scelta di rito effettuata dall'imputato, mediante la notificazione dell'avviso di fissazione dell'udienza preliminare (articolo 419 codice di procedura penale) o del decreto di citazione diretta a giudizio (articolo 552 codice di procedura penale).

Sotto questo aspetto, la previsione della facoltà per il  querelante di opporsi all'emissione del decreto penale (ora censurata dalla Corte) teneva conto dell'interesse che la persona offesa dal reato perseguibile a querela ha in relazione all'esercizio dell'azione penale, in modo da operare consapevolmente la propria scelta circa la sede in cui svolgere l'azione risarcitoria.  E si spiegava anche l'innovazione di cui all'articolo 37, comma 1, della legge n. 479 del 1999, considerato che l'interesse del querelante per l'esercizio dell'azione penale è più immediatamente "tangibile" rispetto a quello della persona offesa dal reato perseguibile d'ufficio, che non è sempre (o comunque non è necessariamente) colei che ha presentato o trasmesso la notizia di reato. Senza contare che la possibilità di scegliere consapevolmente la sede di esercizio dell'azione risarcitoria dà ragione dell'affermazione ripresa dall'ordinanza n. 124 del 1999 (citata nella sentenza che si è commentata sopra), secondo la quale "l'eventuale impossibilità per il danneggiato di partecipare al processo penale non incide in modo apprezzabile sul suo diritto di difesa e, ancor prima, sul suo diritto ad agire in giudizio", poiché infatti "resta intatta la possibilità di esercitare l'azione di risarcimento del danno nella sede civile /…/".

In conclusione, l'intervento della Corte Costituzionale con la sentenza n. 23 del 2015 in esame ha indubbiamente privilegiato l'esigenza deflattiva, ma è anche un'occasione mancata di mettere in luce la posizione che ha nel procedimento per decreto il querelante/persona offesa dal reato perseguibile a querela, rispetto alla possibilità di venire a conoscenza dell'esercizio dell'azione penale e quindi di scegliere "a ragion veduta" la sede di esercizio dell'azione di risarcimento del danno.

Emanuela Strina, avvocato in Milano

Clicca qui per scaricare la sentenza della Corte Costituzionale n. 23 del 28 gennaio 2015

SOVRAFFOLLAMENTO DELLE CARCERI: I RIMEDI RISARCITORI PER I DETENUTI

Con la nota sentenza Torreggiani della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo sono stati sospesi tutti i ricorsi proposti dai detenuti italiani in relazione all'articolo 3 CEDU per le condizioni disumane e degradanti della detenzione subita nella nostre carceri ed è stato concesso allo Stato italiano un anno di tempo (a partire dal maggio 2013, posticipato poi al giugno 2015) per adottare le misure necessarie a porre rimedio alla situazione di sovraffollamento carcerario.

Il decreto legge 26 giugno 2014 n. 92, convertito con modificazioni nella legge 11 agosto 2014 n. 117, ha inserito nell'ordinamento  penitenziario (legge 26 luglio 1974, n. 354) i "rimedi risarcitori conseguenti alla violazione dell'articolo 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nei confronti di soggetti detenuti o internati". Ne parliamo con Walter De Agostino, avvocato in Roma, che da tempo si occupa di queste tematiche affrontandole innanzi all'Autorità Giudiziaria Italiana nonché alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo di Strasburgo.

Qual è il pregiudizio per il quale si può avanzare istanza risarcitoria ?

Con il decreto legge n. 92 è stata introdotta la possibilità per il detenuto di richiedere, mediante reclamo al magistrato di sorveglianza, il risarcimento del danno per i periodi di detenzione in carcere in cui ha subito un trattamento inumano e degradante come cristallizzato dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo di Strasburgo.

A partire dalla sentenza Torreggiani ed altri del 9 gennaio 2013, è stata infatti accertata la violazione dell'art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo in quanto i ricorrenti (detenuti in vari istituti penitenziari italiani) hanno dimostrato di aver subito un pregiudizio morale in relazione alle precarie condizioni di detenzione dovute in particolare al sovraffollamento carcerario, alle dimensioni delle celle, alle condizioni fatiscenti delle infrastrutture degli istituti di pena ed alla carenza dei servizi.

Con questa pronuncia, emessa con la procedura della sentenza pilota, è stata affermata la responsabilità dello Stato Italiano, che è stato condannato a corrispondere ai ricorrenti, a titolo di equa riparazione, somme di denaro di diversa entità (a secondo delle differenti durate del pregiudizio subito) ed è stata formalmente dichiarata l'esistenza di un problema sistemico del sistema carcerario italiano.

Per tali motivi lo Stato Italiano è stato altresì invitato ad adottare entro il termine di un anno da quando la sentenza sarà diventata definitiva (28 maggio 2014) provvedimenti legislativi finalizzati sia a garantire ai detenuti una effettiva tutela giurisdizionale dei loro diritti sia ad introdurre dei rimedi risarcitori nonché misure idonee a diminuire il sovraffollamento carcerario.

In cosa consistono i rimedi introdotti dal decreto legge n. 92?

Innanzitutto con il decreto legge n. 92 sono state introdotte alcune norme tendenti a diminuire l'applicazione della custodia cautelare in carcere ovvero degli arresti domiciliari, prevedendo, in particolare, il divieto di applicazione di queste misure cautelari nell'ipotesi in cui il giudice ritenga che, all'esito del giudizio, possa essere concessa la sospensione condizionale della pena ovvero la pena detentiva da eseguire non sia superiore a tre anni.

Con la legge di conversione n. 117/2014 sono state però introdotte delle modifiche che hanno limitato l'applicazione di tale disposizione, in particolare prevedendo l'esclusione per i procedimenti aventi ad oggetto i delitti di cui agli articoli 423 bis, 572, 612 bis e 624 bis c.p. nonché i delitti contemplati nell'articolo 4 bis della legge 26 luglio 1974, n. 354 (O.P.) ovvero quando, "rilevata l'inadeguatezza di ogni altra misura, gli arresti domiciliari non possano essere disposti per mancanza di uno dei luoghi di esecuzione indicati nell'art. 284 comma 1 (c.p.p.) ".

La normativa è stata poi modificata anche nella parte relativa all'entità della condanna, non prevedendo più il divieto per una pena residua da eseguire nella misura di tre anni bensì per una pena detentiva irrogata non superiore a tre anni. 

Il decreto legge n. 92 ha introdotto anche l'articolo 35 ter nell'O.P. avente ad oggetto i rimedi risarcitori. La sentenza Torreggiani aveva infatti evidenziato che nell'ordinamento giuridico italiano non era previsto il reclamo giurisdizionale e nemmeno la possibilità di ottenere un indennizzo per il pregiudizio subito.

I rimedi risarcitori contemplati da questa norma sono di due tipi: il primo consiste in una riduzione della pena residua da scontare in misura di un giorno ogni dieci giorni di pena espiata in condizioni di detenzione inumane e degradanti non inferiori comunque a quindici giorni. Se il numero dei giorni da detrarre risulta superiore al residuo pena da espiare, è prevista la corresponsione di 8 euro a titolo di risarcimento del danno per ogni giorno in cui ha subito la violazione dell'articolo 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo a causa del sovraffollamento carcerario. Se invece il periodo del pregiudizio subito in carcere è inferiore a quindici giorni, verrà corrisposta direttamente la somma di denaro indicata.

Per chi invece ha terminato di scontare la condanna ovvero ha subito un periodo di custodia cautelare in carcere non computabile nella pena da eseguire, è prevista la corresponsione di 8 euro a titolo di risarcimento del danno per ogni giorno in cui ha subito tal pregiudizio.

Chi può avanzare istanza?

L'istanza può essere avanzata personalmente dal detenuto ristretto in carcere ovvero dal suo difensore munito di procura speciale  

Qual è l'autorità giudiziaria competente a decidere sull'istanza risarcitoria ?

Il detenuto deve inviare la richiesta risarcitoria mediante reclamo al magistrato di sorveglianza competente per l'istituto penitenziario in cui è recluso.

Nel caso in cui l'istante, ancorché ristretto in carcere, non sia più sottoposto ad un trattamento inumano e degradante, ovvero sia stato nel frattempo rimesso in libertà (compresa la concessione di una misura alternativa la detenzione) deve rivolgere la domanda al tribunale civile competente per la residenza.

Sono previsti termini e/o decadenze per presentare istanza?

Da questo punto di vista la nuova norma è solo apparentemente chiara: se da un lato prescrive espressamente per la persona non più detenuta in carcere un termine di sei mesi, che decorre dal momento in cui ha finito di espiare la sua pena, dall'altro nulla dice per coloro che pur detenuti abbiano ottenuto un miglioramento della loro condizione. Di fatto, la magistratura di sorveglianza si è orientata uniformemente sul principio dell'attualità del pregiudizio, che deve sussistere sia al momento della presentazione del reclamo che nel momento della decisione: in quest'ultimo caso, se il pregiudizio nelle more dell'istruttoria è venuto meno, il ricorrente viene rimesso in termini per presentare ricorso al tribunale civile. Il che, evidentemente, incide molto su modalità e tempi del c.d. ristoro.

La norma non prevede invece alcun termine di prescrizione.

Il decreto legge n. 92 ha fissato un termine di sei mesi dal momento della sua entrata in vigore (vale a dire il 28 dicembre 2014 dato che è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 28 giugno 2014) per tutti coloro che avevano subito in passato tali condizioni di detenzione. Ma va subito detto che questo termine in realtà è stato di soli quattro mesi, tenuto conto della data di pubblicazione della legge di conversione (20 agosto 2014). Inoltre, non è stato fissato un termine iniziale di decorrenza: in teoria anche la richiesta di risarcimento in relazione ad una detenzione subita in tempi remoti in violazione dell'articolo 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo potrebbe essere oggetto del ricorso ex articolo 35 ter O.P.; ciò però potrebbe confliggere con le norme del codice civile in materia di prescrizioni dei diritti.

Quali sono i "numeri" di questo contenzioso? Sono state molte le istanze?

Sono moltissimi i reclami presentati al magistrato di sorveglianza, ed il dato numerico parte sicuramente da quel gruppo di 3.500 ricorsi pendenti innanzi alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo di Strasburgo e dichiarati irricevibili tra il mese di settembre ed il mese di novembre 2014 alla luce del decreto legge n. 92. Se però la normativa introdotta dovesse rivelarsi inefficace, la questione dovrà tornare a essere sottoposta alla CEDU.

Pochissimi invece i reclami presentati al tribunale civile, sia per la complessità della procedura sia per i costi (seppur limitati) da sostenere per il contributo unificato.   

Quali sono le difficoltà collegate alla presentazione dei ricorsi da parte dei detenuti e ai tempi delle decisioni ?

L'obiettivo prefissato dalla nuova normativa (sollecitata per non dire intimata dalla Corte di Strasburgo) risulta difficilmente raggiungibile. E questa appare una valutazione ottimistica. La prassi ha infatti già evidenziato la criticità del sistema.

Il reclamo presentato al magistrato di sorveglianza si fonda sulla probatio diabolica che incombe sul detenuto, che deve rappresentare in modo minuzioso il pregiudizio asseritamente sofferto, pena l'inammissibilità dell'atto di doglianza. Se il detenuto riesce ad assolvere a tale onere probatorio, il reclamo impatta con i dati e le notizie fornite dal Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria (DAP) e dai Direttori degli Istituti Penitenziari chiamati in causa, che sono normalmente contrastanti con quanto lamentato dal detenuto. Si deve poi tener conto che basta un trasferimento temporaneo in altra cella, o in altra struttura, coevo al momento della decisione per rendere il pregiudizio non più attuale, con conseguente inammissibilità del ricorso ed eventuale rimessione in termini per riassumerlo innanzi al giudice civile nel termine di sei mesi. Ciò però non è esplicitamente previsto dall'articolo 35 ter O.P. e al momento si ignora quale potrà essere l'orientamento prevalente.

Per quanto riguarda invece il ricorso innanzi al tribunale civile (esperibile sia dai liberi che dai detenuti per i quali non è più attuale la violazione dell'articolo 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo), la complessità della procedura (a cominciare dalla redazione telematica della nota di iscrizione a ruolo) rende di fatto irrinunciabile l'intervento dell'avvocato. Dal punto di vista probatorio, è poi praticamente obbligatorio fornire innanzitutto la certificazione storica delle detenzioni subite, e questo è il primo grande ostacolo, perché occorre molto tempo per ottenerla. Poi bisogna redigere il ricorso entro il termine di sei mesi dalla fine del pregiudizio. Questo termine è però opinabile, perché non è agevole individuarlo a meno che non sia terminata l'espiazione della pena. Ricordiamo che la sentenza Torreggiani non ha ad oggetto soltanto il sovraffollamento carcerario ma anche le condizioni di detenzione, la qualità delle infrastrutture e dei servizi in carcere. Il ricorso deve essere poi depositato nella cancelleria del tribunale mediante l'iscrizione a ruolo corredato di tutta la documentazione necessaria. Le comunicazioni successive della cancelleria del tribunale vengono inviate mediante posta elettronica certificata. Sarebbe stato dunque opportuno prevedere l'obbligatorietà dell'assistenza dell'avvocato per garantire effettivamente il detenuto ricorrente, e non soltanto la facoltà di intervento di quest'ultimo previo conferimento di una procura speciale ad hoc. Infine la problematica relativa ai costi del contributo unificato, di entità elevata se la doglianza riguarda lunghi periodi di detenzione, è stata sicuramente un deterrente per molti detenuti in relazione alle ridotte probabilità di successo di tale ricorso. C'è in effetti la possibilità di chiedere l' ammissione al patrocinio a spese dello Stato da parte di coloro che si trovano nelle condizioni all'uopo normativamente previste, ma la procedura rimane complessa, soprattutto per la documentazione a corredo che deve essere prodotta, e di non veloce risoluzione.                   

Il sentire diffuso è di essere di fronte ad un rimedio risarcitorio inefficace che avrà come ineludibile conseguenza, oltre l'aumento del carico di lavoro dei magistrati, la riproposizione di innumerevoli ricorsi alla CEDU. E l'ipotizzata maggiore tutela dei diritti del detenuto rischia di risolversi in una lunga posticipazione dell'attesa, e della speranza, di ottenere giustizia in relazione all'avvenuta la violazione dell'articolo 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo.

Ci sono già decisioni?

I magistrati di sorveglianza hanno già emesso molte decisioni, rigettando la maggior parte dei reclami: tale diniego è stato fondato essenzialmente sulla base delle informazioni fornite da Direttori degli Istituti Penitenziari in relazione ai numeri del sovraffollamento, alla metratura delle celle, alla qualità dei servizi e delle infrastrutture, che avrebbero smentito quanto denunciato dai ricorrenti. In altri casi hanno dichiarato non luogo a provvedere per essere venuta meno l'attualità del pregiudizio.

Non si hanno ancora notizie, invece, dei pochi ricorsi presentati al giudice civile, per i quali è in corso l'istruttoria, vale a dire la richiesta di informazioni al DAP. Certo, tutto lascia presupporre che l'esito non sarà differente: si tratta sempre, infatti, di porre a confronto le lamentele dei detenuti con quanto contrariamente affermato dal Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria.

In conclusione, al momento sembra che il grave ed evidente problema sistemico, strutturale e di sovraffollamento accertato dai Giudici di Strasburgo non sia in realtà tale, nonostante che avesse condotto alla dichiarazione dello stato di emergenza in Italia nel gennaio 2010, prorogato poi sino al dicembre 2012 e ribadito dal Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano nel noto messaggio inviato alle Camere del Parlamento Italiano in data 8 ottobre 2013.

Emanuela Strina e Andrea Del Corno, avvocati in Milano

LA MANCATA APPLICAZIONE DELL’ART. 51 BIS O.P. COSTA UNA NOTTE IN CARCERE

Da martedì a sabato: cronaca di un arresto che si poteva e doveva evitare.

Omar è un giovane cittadino italiano. Da marzo 2010 ha in esecuzione una pena di sei anni; ne ha trascorsi quattro in regime detentivo, usufruendo di numerosi permessi e dal febbraio 2014 ha potuto svolgere attività lavorativa esterna al carcere (articolo 21 O.P.) presso una Onlus di Milano.

Nel dicembre 2014, dopo un primo provvedimento negativo del tribunale di sorveglianza di gennaio, Omar ha ottenuto di essere affidato in prova al servizio sociale, potendo così scontare il residuo di pena fuori dal carcere.

Nel provvedimento di concessione della misura alternativa, il tribunale di sorveglianza ha infatti considerato il lungo e positivo percorso intramurario effettuato, il contesto famigliare, il "regolare andamento" dei permessi premio, il lavoro all'esterno del carcere e l'approssimarsi del fine pena; ha quindi  ritenuto che la misura dell'affidamento in prova fosse "idonea alle esigenze di reinserimento e rieducazione e per la salvaguardia della prevenzione sociale".

La decisione del tribunale di sorveglianza è stato un vero e proprio riconoscimento sia dell'impegno profuso da Omar sul piano del reinserimento sia della politica attuata nel carcere di Bollate che offre un progetto di risocializzazione efficiente e  apprezzato.

Da dicembre 2014, Omar ha dunque proseguito il suo percorso in regime di affidamento, rientrando nell'abitazione familiare.

Il primo martedì di marzo 2015, il pubblico ministero presso il tribunale per i minorenni di Milano ha notificato al difensore di Omar un ordine di carcerazione in relazione a una condanna di un anno e mezzo, confermata dalla Corte di Cassazione proprio nel dicembre 2014, per fatti risalenti a quattro anni prima, e che non consentiva al magistrato di sospendere l'esecuzione ai sensi del 5° comma dell'articolo 656 c.p.p.. Omar rischiava di entrare nuovamente in carcere, anche se il disposto dell'articolo 51 bis O.P. introdotto dal decreto legge n. 146 del 2013 (convertito con modificazioni dalla legge n. 10 del 2014) avrebbe potuto impedirlo.

La norma stabilisce infatti che "quando, durante l'attuazione dell'affidamento in prova al servizio sociale /…/ sopravviene un titolo di esecuzione di altra pena detentiva, il pubblico ministero informa immediatamente il magistrato di sorveglianza, formulando contestualmente le proprie richieste".  Se il magistrato di sorveglianza rileva, tenuto conto del cumulo delle pene, che permangono le condizioni previste per l'affidamento in prova (ossia che la pena da eseguire non supera i tre anni), dispone con ordinanza la prosecuzione della misura in corso; in caso contrario, ne dispone la cessazione.

Ma il pubblico ministero presso il tribunale per i minorenni ha ordinato la carcerazione di Omar senza sottoporre la questione al magistrato di sorveglianza.

Il difensore si è immediatamente accorto che l'articolo 51 bis O.P.  non era neppure menzionato nell'ordine di carcerazione e, confidando che esso non venisse eseguito sollecitamente, la mattina successiva alla notifica ha depositato due istanze: una al pubblico ministero presso il tribunale per i minorenni affinché adottasse ogni provvedimento utile alla sospensione dell'esecuzione dell'ordine di carcerazione e richiedesse al magistrato di sorveglianza la prosecuzione dell'affidamento in corso con riferimento al nuovo titolo detentivo; l'altra al magistrato di sorveglianza affinché disponesse tale ultima prosecuzione.

Alla fine della mattinata di mercoledì il magistrato di sorveglianza ha emesso un provvedimento di non luogo a provvedere ritenendo che competesse al pubblico ministero chiedere la prosecuzione dell'affidamento, in quanto non prevista un'ipotesi di istanza di parte; il pubblico ministero presso il tribunale per i minorenni, invece, dopo aver esaminato il provvedimento emesso dal magistrato di sorveglianza  ha rivolto la propria istanza al magistrato di sorveglianza presso il tribunale per i minorenni, il quale ultimo ha osservato che l'istanza avrebbe dovuto essere indirizzata al magistrato di sorveglianza "degli adulti", che non ha comunque declinato la propria competenza nel provvedimento di non luogo a provvedere.

Giovedì sembrava che lo stallo potesse essere superato con l'emissione da parte del pubblico ministero presso il tribunale per i minorenni di un provvedimento di cumulo delle pene che debbono essere eseguite e una richiesta di prosecuzione della misura in corso al magistrato di sorveglianza "degli adulti". C'era tuttavia una difficoltà di compilazione del cosiddetto cumulo, perché i sistemi informatici della procura del tribunale per i minorenni non sono integrati con quelli della procura del tribunale ordinario; problema risolto dalla difesa di Omar che ha inviato alla cancelleria competente copia delle sentenze che dovevano essere indicate nel provvedimento.

Venerdì mattina, prima di mezzodì, il pubblico ministero presso il tribunale per i minorenni ha trasmesso via fax al magistrato di sorveglianza il provvedimento di cumulo con la richiesta di prosecuzione della misura. Ma il magistrato di sorveglianza non ha provveduto e venerdì sera agenti della questura di Milano hanno eseguito l'ordine di carcerazione traendo in arresto Omar, nonostante il difensore abbia potuto spiegare quale fosse la situazione.

Sabato mattina, il difensore si è rivolto al magistrato di sorveglianza di turno, il quale ha provveduto in via d'urgenza, applicando l'articolo 51 bis O.P. e disponendo la prosecuzione dell'affidamento in corso, con le medesime modalità e prescrizioni stabilite a suo tempo dal tribunale di sorveglianza.

Omar è stato scarcerato poco prima delle 14.00 del medesimo sabato, dopo aver trascorso una notte a San Vittore e parte della mattina al carcere minorile Beccaria dove era stato trasferito.

Inevitabile il rammarico del mancato esame del caso, che avrebbe consentito l'immediata applicazione dell'articolo 51 bis O.P. e avrebbe evitato un nuovo ingresso in carcere, anche se solo per poche ore.

Peccato! Questa volta, il sistema giustizia non ha funzionato e ha dato prova di scarsa coerenza e credibilità, soprattutto se si considera il ben diverso rigore con cui sono state valutate le istanze di affidamento, la prima delle quali era stata rigettata perché vi era necessità di verificare la prosecuzione del cammino che Omar aveva intrapreso verso il reinserimento sociale, cosicché fosse "evidente e sicuro" che il periodo di recidiva fosse esaurito e che lo stesso potesse "essere definitivamente avviato al percorso volto alla sua rieducazione in funzione di risocializzazione in un contesto che realizza maggiori libertà di movimento ed autodeterminazione", condizioni entrambe che sono state accertate e riscontrate sussistenti nel dicembre 2014 e di cui l'ordinanza di affidamento dà atto.

La vicenda di Omar è emblematica del mancato dialogo tra la procura del tribunale per i minorenni e il tribunale di sorveglianza; ciò ha rischiato di provocare l'interruzione del percorso rieducativo fondato sul rapporto fiduciario che si instaura fra istituzioni e detenuto e che in nessun caso dovrebbe essere pregiudicato dalla mancata applicazione di una norma creata anzi per preservare quel rapporto e il lavoro fatto.

Emanuela Strina e Andrea Del Corno, avvocati in Milano

IL PERSONALE AMMINISTRATIVO NELLE SEDI GIUDIZIARIE: QUESTIONE DI "NUMERI"

La carenza di personale amministrativo (oltreché di magistrati) è senza dubbio, e non da ora, l'emergenza più avvertita nei Palazzi di Giustizia. Ne danno conto anche Claudio Castelli e Angelo Mambriani nelle due interviste da ultimo pubblicate su questo blog.

Proprio in relazione a questo problema, due uffici giudiziari hanno recentemente fatto notizia per due iniziative adottate in direzioni diverse: Monza per la disposizione della presidente del Tribunale Di Oreste di chiudere le cancellerie al pubblico dell'utenza tutti i mercoledì per "mancanza di personale amministrativo" (novità poi rientrata a seguito della sospensiva concessa dal TAR all'Ordine degli Avvocati che aveva proposto ricorso) e Milano per l'inaugurazione dell'URP - ufficio relazioni col pubblico, che dovrebbe intercettare molto del flusso in ingresso, altrimenti diretto alle singole cancellerie.

Monza e Milano hanno fatto valere i rispettivi "numeri", ma stando ai media la riorganizzazione e razionalizzazione delle risorse attuata a Milano ha ricevuto maggior consenso. A Monza, infatti, il Ministero ha di fatto disconosciuto la "mancanza" di personale, mentre a Milano, è stato il Ministro in persona a esprimere apprezzamento per un'iniziativa che, pur tenendo conto delle carenze e della progressiva riduzione delle risorse disponibili, tenta di razionalizzare l'impegno delle cancellerie cercando al contempo di dare risposta concreta a un'istanza molto sentita dall'utenza, spesso costretta a "vagare" nei meandri del Palazzo alla ricerca del giusto interlocutore per il quesito del momento.

In entrambi i casi le ragioni sottese alle due iniziative sono state sostenute da "numeri" che hanno un riscontro certo nella realtà degli uffici giudiziari coinvolti, ma nel raggio di 30 km, pur nello stesso distretto di corte di appello, le scelte si sono orientate in direzione opposta.

A occhi terzi, sembra che sui "numeri" e su come far fronte all' emergenza attuale non sia prevista nessuna occasione di vero confronto e contraddittorio fra i singoli Palazzi e il Ministero, ché tale non può essere né la "relazione sull'amministrazione della giustizia" prevista dall'articolo 86 del Regio Decreto 30 gennaio 1941 n. 12 (Ordinamento giudiziario) né il c.d. bilancio sociale, che non è obbligatorio (anche se sempre più numerosi sono gli enti pubblici - tra i quali tribunali, corti di appello e procure -  che lo pubblicano) ed è rivolto alla cittadinanza intera.

Statistiche ministeriali troppo spesso datate non aiutano, mentre ogni anno assistiamo alla cerimonia di inaugurazione dell'anno giudiziario (cui si riferisce il citato articolo 86), che fa da cassa di risonanza a discorsi che si ripetono senza alcun afflato di novità e che potrebbe invece essere un momento di vero confronto tra realtà organizzative diverse. 

Perché dunque non ripensare alla funzione di quella cerimonia, per certi aspetti "stanca", per creare proprio in quel contesto il terreno di verifica annuale sui "numeri" propri di ciascun Palazzo, da mettere a confronto con quelli del Ministero?

Se, come è noto, ogni Palazzo di Giustizia ha un proprio sistema organizzativo, che pure dovrebbe inserirsi nel contesto generale, non sarebbe, questa, una formidabile occasione di comunicazione fra Palazzi e Ministero quanto mai necessaria per affrontare finalmente in concreto l'emergenza che più affligge il pianeta giustizia, minato nella sua efficienza?

Emanuela Strina con Andrea Del Corno, avvocati in Milano

Clicca qui per visualizzare l'intervista a Claudio Castelli

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Clicca qui per visualizzare articolo apparso sulla cronaca della Lombardia del Corriere della Sera il 29 gennaio 2015

Clicca qui per visualizzare articolo apparso sulla cronaca di Monza e Brianza del Corriere della Sera il 30 gennaio 2015

Clicca qui per visualizzare la locandina di inaugurazione dell'URP a Palazzo di Giustizia di Milano

Clicca qui per visualizzare il volantino illustrativo dell'URP a Palazzo di Giustizia di Milano

GIUSTIZIA: l’intervista ad Angelo Mambriani

Intervista ad Angelo Mambriani, giudice del tribunale di Milano, sezione specializzata in materia di imprese.

La giustizia civile è nell'occhio del ciclone per via dei tempi di definizione dei giudizi e per il numero delle cause pendenti:

a) quanto c'è di vero in questo?

b) quanto tempo occorre per la definizione di una causa civile nei diversi gradi di giudizio?

E' vero che i tempi di definizione dei giudizi civili e  penali sono eccessivamente lunghi. Si tratta probabilmente del maggiore problema che affligge la funzione giudiziaria italiana e che contribuisce a relegarla in fondo alle statistiche sull'efficienza dei sistemi giudiziari redatte dalle organizzazioni internazionali.

La durata media complessiva di un processo civile in Italia è superiore a 1.210 giorni; la media della durata dei processi civili di primo grado nei paesi aderenti al Consiglio d'Europa è di 287 giorni contro i 590 giorni in Italia. Questi dati parlano da soli.

Occorre analizzare le cause di questa situazione, per adottare idonee soluzioni.

Esistono cause che riguardano in generale la struttura della funzione giudiziaria, cause che riguardano la disciplina del diritto sostanziale, cause che riguardano la disciplina del diritto processuale.

Con riferimento alla prima causa essa concerne:

a) la domanda giudiziaria civile in Italia;

b) una precondizione amministrativa assoluta: la conoscenza dettagliata dei flussi;

c) la distribuzione delle risorse della giurisdizione sul territorio (circoscrizione giudiziarie);

d) la situazione del personale amministrativo;

e) il numero dei magistrati;

f) le risorse a disposizione dei magistrati;

g) la laboriosità dei magistrati;

h) il numero degli avvocati*;

Quanto al punto a), spesso trascurato, va detto che l'Italia è il secondo paese più litigioso d'Europa, dopo la Russia (3° Ucraina, 4° Spagna, 5° Francia, 6° Germania). In Italia vengono iscritte a ruolo ogni anno 3.958 cause (procedimenti contenziosi) per 100.000 abitanti, il doppio della Germania e il 43% in più della Francia. E' evidente che occorre assolutamente diminuire la domanda di giustizia che perviene ai Tribunali, disincentivando la proposizione di cause pretestuose e risolvendo in forme alternative tutte le controversie esitabili con tale modalità, con l'attenzione ad assicurare l'assoluta imparzialità del decidente e ad evitare forme di svilimento/rottamazione dei diritti.

b) una precondizione amministrativa assoluta:la conoscenza dettagliata dei flussi. E' banale considerare che nessun atto amministrativo/gestionale può sperare di essere efficace se è concepito senza conoscere la realtà sulla quale va ad incidere. Non è possibile amministrare la giustizia – intesa come funzione complessiva – senza sapere in modo preciso quanto contenzioso genera un determinato territorio e di quale tipologia e senza sapere in modo preciso quanto di quel contenzioso viene definito ed in quali tempi, in modo da programmare la miglior possibile destinazione delle risorse, nelle condizioni date.

Ebbene, quasi sino ai nostri giorni, l'amministrazione della Giustizia si è avvalsa di strumenti di misurazione statistica estremamente rudimentali, molto imprecisi, lentissimi nel rilevare il mutamento delle situazioni. Solo in tempi relativamente recenti sono stati informatizzati i registri di cancelleria, con significativi benefici  in punto di misurazioni statistiche dei flussi quantitativi/tipologici del contenzioso.  Si sono dunque poste basi effettive per avere una conoscenza finalmente sufficientemente precisa e completa circa numero e tipologia di sopravvenienze e numero,  tipologia e modalità di definizione dei processi.

Di recente (novembre 2014) il Ministero della Giustizia ha prodotto il primo "Censimento speciale sulle pendenze degli uffici giudiziari", finalmente esaustivo e dettagliato, che offre una fotografia attendibile dell'effettivo stato della giustizia civile.

Con un ritardo che si benevolmente fissare in almeno 10 anni, il Ministero della Giustizia è inoltre riuscito a introdurre il processo civile telematico su tutto il territorio nazionale (in via ancora facoltativa sino al 31.12.2014; in via obbligatoria dal 1.1.2015). La telematizzazione del processo civile consente  un enorme risparmio di risorse in termini di minori accessi alle cancellerie, velocità di deposito degli atti e dei provvedimenti, ordine nella tenuta degli atti, risparmio di personale di cancelleria con bassa qualificazione professionale, precisione delle rilevazioni statistiche. Richiede però una forte riqualificazione del personale di cancelleria. Sia consentita inoltre una richiesta a tutela dell'unità produttiva fondamentale – spesso stranamente dimenticata o negletta – cioè il singolo giudice, che è poi quello che gestisce il core business dell'amministrazione della giustizia, cioè la giustizia. Occorre che gli atti degli avvocati vengano messi a disposizione del Giudice in supporto cartaceo (c.d. "copie di cortesia"): non è possibile pretendere che il singolo Giudice legga al computer centinaia e centinaia di memorie; non è possibile pretendere che le stampi lui (uno scarico sull'amministrazione della giustizia di tempi e costi che devono rimanere in capo agli avvocati, trattandosi degli atti da loro depositati).

Il processo penale telematico non è stato ancora introdotto, con tutte le relative conseguenze in punto minore efficienza della macchina giudiziaria.

c) la distribuzione delle risorse della giurisdizione sul territorio (circoscrizioni giudiziarie). E' intervenuta solo nell'anno 2012 la revisione delle circoscrizioni giudiziarie (D.Lgs. n. 155 del 7.9.2012, efficace però dal 13.9.2013), attesa e sollecitata da almeno 20 anni. La suddivisione delle circoscrizioni giudiziarie, risaliva infatti al periodo pre-unitario (ante 1860). Solo così si poteva spiegare la presenza di 17 Tribunali in Piemonte e di ben quattro Corti di Appello in Sicilia. Con la riforma sono state soppresse parecchie sedi giudiziarie (31 tribunali, 31 procure, 220 sedi distaccate di tribunale, 667 sedi di giudice di pace), accorpate ad altre. Così i Tribunali si sono ridotti da 165 a 134. L'impatto e la bontà delle scelte del legislatore nel disegnare le nuove circoscrizioni giudiziarie potrà essere apprezzata solo nei prossimi anni. Sempre che il Ministero della Giustizia si curi di rilevare dati statistici relativi ai flussi di processi dai quali possa trarsi se il nuovo disegno territoriale è positivo in termini di allocazione di risorse, se comporta un risparmio di spesa ed una maggiore produttività della macchina giudiziaria od invece, magari solo con riferimento a determinati circondari, gli effetti sono nulli o addirittura negativi  e, soprattutto, in che modo e misura eventuali nuovi provvedimenti sul disegno delle circoscrizioni siano eventualmente necessari per ulteriormente migliorare la resa in termini di produttività.

d) la situazione del personale amministrativo. Risulta che le scoperture degli organici del personale amministrativo sono circa il 18%, ma con punte del 24% in Lombardia e del 41% a Bolzano. L'Italia, in Europa, si posiziona al 16° posto per personale di cancelleria e amministrativo, con 42,6 addetti per 100 mila abitanti. Si tratta di carenze che incidono grandemente sulla funzionalità della macchina giudiziaria. E' inoltre grave che il Ministero non promuova una forte riqualificazione professionale del personale esistente, individuando e diffondendo le migliori prassi di gestione degli uffici di cancelleria.

e) il numero dei magistrati. Risulta che in Italia sono in ruolo 6.654 magistrati (dato 2010), pari ad 11 per 100.000 abitanti, numero che la pone sostanzialmente al livello della Francia (10,7) ed u po' sopra la Spagna (10,2), ma, con esse, molto sotto la Germania (24,3). Si tratta, tuttavia, del numero dei magistrati in servizio, sensibilmente inferiore al numero di quelli previsti in pianta organica. Ciò comporta una disfunzione in termini di possibilità di fronteggiare adeguatamente le sopravvenienze. Non si tratta, dunque, di aumentare  il numero dei giudici, che è adeguato, ma di riempire gli organici.

f) le risorse a disposizione dei magistrati. Si deve prendere le mosse dall'idea che il singolo giudice costituisce l'unità produttiva fondamentale, sicché è evidente che lo si deve dotare di tutti gli strumenti utili (e necessari) perché renda una buona giustizia in tempi ragionevoli e, ancor meglio, rapidi.

A tale fine è necessario:

-  che ogni giudice abbia a disposizione una stanza dove lavorare, il che non accade per tutti i giudici ed in tutte le sedi giudiziarie italiane (molti sono i giudici senza ufficio o con scrivania e telefono in condivisione con un collega);

- l'istituzione di un vero e proprio ufficio del giudice. Sulla conformazione di questo ufficio ancora si discute. Personalmente sono contrario all'assunzione di funzionari in forma stabile con funzioni di assistenza al giudice. Si tratterebbe infatti di una funzione alla lunga demotivante (un giudice di serie B?) e molto costosa per le casse dello Stato. Utile invece costituirlo con i giovani (1 o 2 per giudice), con buoni voti di laurea ed eventualmente un minimo di esperienza professionale (es.: 6 mesi di pratica legale), che svolgano la loro attività in stage lungo (un anno – un anno e 6 mesi). Lo stage deve avere funzione abilitante al concorso in magistratura ed all'esame di avvocato. Lo stagista deve avere una retribuzione (contenuta: € 600/mese) in regime di borsa di studio. Questo sistema è stato sperimentato al Tribunale di Milano negli anni 2011/2012 ed ha portato ad un aumento di produttività del giudice nell'ordine del 20%, percentuale di assoluto rilievo a fronte della pochezza del costo sostenuto. Tale possibilità di stage è stata introdotta per legge solo nell'anno 2014. Non è stata tuttavia prevista l'erogazione obbligatoria della borsa di studio, il che inciderà fatalmente sugli effetti dell'istituto;

- deducibilità fiscale dei codici e libri giuridici acquistati dal giudice, entro un ragionevole tetto massimo annuo;

- ulteriore miglioramento della Scuola Superiore della Magistratura, che cura la formazione professionale. I particolare riduzione dell'utilizzo della Scuola da parte dei Magistrati di prima nomina – il cui tirocinio deve essere svolto in misura molto maggiore presso gli uffici giudiziari – ed incremento quali/quantitativo dell'offerta formativa per i giudici con funzioni.

g) la laboriosità dei magistrati. Premesso che la laboriosità dei magistrati è componente forte della produttività del Giudice – ma non la esaurisce, perché incidono in misura rilevante tutti i fattori sopra indicati – deve confortare il fatto che i magistrati italiani sono, per riconoscimento ufficiale a livello europeo, tra i più produttivi d'Europa.

In particolare i giudici italiani definiscono annualmente circa 2.000.000 di processi contenziosi (2.047.289 nel 2012) e sono i secondi più produttivi in termini assoluti.

Complessivamente sono definite annualmente circa 4,5 milioni di cause, dunque una misura superiore alle sopravvenienze, il che ha consentito di diminuire costantemente l'arretrato negli ultimi tre anni, seppure in misura certamente migliorabile (v. postea).

Potrà inoltre confortare il fatto che:

-  sono previsti programmi di gestione che i presidenti di sezione devono presentare annualmente, nel cui ambito sono previsti "carichi esigibili" per ogni giudice dell'ufficio;

- è previsto un vaglio quadriennale della professionalità del magistrato – con effettiva incidenza sulla sua carriera - , nel cui ambito costituisce voce rilevante la puntualità nel deposito dei provvedimenti;

- che gli organi di autogoverno – Consigli Giudiziari e CSM – ormai da anni vigilano in modo molto rigoroso su tutta la tematica dell'efficienza e della produttività dei magistrati.

h) il numero degli avvocati. Risulta che, al 2010, il numero degli avvocati italiani era di circa 212.000, ben maggiore di quello dei tedeschi, pur numerosi (155.000), e spagnoli (125.000), abissalmente lontano da quello dei francesi (51.700), russi (65.000) e turchi (70.000). E' evidente lo squilibrio tra numero di avvocati, da un lato, numero di abitanti e numero di giudici, dall'altro. E' altrettanto evidente che l'eccessivo numero di avvocati costituisce uno dei fattori che influiscono sull'abnorme domanda giudiziale che grava sui Tribunali. Si tratta tuttavia di un fattore che potrà rientrare in dimensioni fisiologiche solo molto lentamente, previa introduzione di più stringenti sistemi di selezione delle nuove leve della professione forense.

Quali sono i numeri dell'arretrato?

I numeri sono questi:

- nell'anno giudiziario 2010/2011 sono stati iscritti 4.475.419 procedimenti civili ed esauriti 4.527.475 con pendenza finale 5.738.673; nell'anno 2011/2012: iscritti 4.329.362 processi civili, esauriti 4.532.930, pendenti 5.488.102; nell'anno 2012/2013: iscritti 4.398.902, definiti 4.554.038, pendenti 5.257.693. Cioè, a fronte di iscrizioni in lieve flessione, le definizioni sono state sempre maggiori delle sopravvenienze e sempre in costante aumento. Ciò ha consentito di erodere l'arretrato, anche se in misura certamente migliorabile (da 5,7 mln. A 5,2 mln. In tre anni). La diminuzione delle pendenze finali è in costante calo dall'anno 2009.

Il tasso di smaltimento ("clearance rate"), secondo il Rapporto Cepej 2014, è del 110% e ci pone al secondo posto in Europa per capacità di riduzione delle pendenze.

Ciò posto, è molto importante intendersi su cosa significa "arretrato".

Poiché è chiaro che, siccome una causa "pendente" dal momento della sua iscrizione a ruolo, è anche chiaro che essa non è certo qualificabile come "arretrato" dal giorno successivo a quello dell'iscrizione.

Ciò significa che, dei 5,2 milioni di cause pendenti al 30.6.2013, solo una frazione è "arretrato".

Si può convenzionalmente ritenere "arretrato" ciò che non è smaltito in tempi fisiologici.

Siccome i tempi patologici sono: oltre tre anni in primo grado, oltre due anni in secondo grado, oltre un anno in Cassazione (art. 2 comma 2-bis l. n. 89 del 2001), allora saranno "arretrato" quei processi non definiti in quei tempi.

Così definito, arretrato è misurabile in circa un milione di cause.

IN conclusione: i giudici italiani sono laboriosi e, con uno sforzo certamente notevole, riescono a smaltire i circa 4 milioni di cause che sopravvengono ogni anno, fanno anche diminuire l'arretrato, ma non riescono ad aggredire davvero efficacemente un "debito pubblico" di cause quantificato come sopra.

E' dunque assolutamente necessario che lo sforzo organizzativo di tutte le istituzioni giudiziarie - a partire dai singoli giudici per arrivare al Ministero della Giustizia ed al CSM - si concentri su queste cause più vetuste per smaltirle con criterio di assoluta priorità rispetto alle più recenti sopravvenienze. Soprattutto perché è da questo serbatoio che scaturiscono le richieste di risarcimenti ex lege Pinto, che hanno sinora comportato esborsi per lo Stato per circa 400 milioni di euro.

Quale componente del c.d. tribunale dell'impresa, può dirci se l'introduzione di sezioni c.d. specializzate costituisce una risposta efficace ed efficiente per chi si rivolge alla giustizia civile?

In linea generale si deve dire che la specializzazione costituisce imprescindibile componente di una buona giustizia resa in tempi ragionevoli. Perciò essa deve essere diffusa ed applicata in tutti i Tribunali italiani, compresi – nei limiti del possibile – quelli di minori dimensioni. Ignoro se ciò effettivamente accada ovunque. Certamente il CSM dovrebbe assicurare che la trattazione specializzata degli affari civili sia uniformemente applicata in tutti gli uffici giudiziari, con i necessari adattamenti.

Per quanto riguarda il Tribunale di Milano, che conosco meglio, posso dire che la specializzazione delle sezioni civili è stata introdotta da tempo immemorabile e quella delle sezioni penali da circa 15 anni.

Per quanto concerne l'istituzione delle Sezioni Specializzate in materia di impresa, avvenuta nel 2012, va detto che, con riferimento al Tribunale di Milano, l'impatto non è stato eclatante, visto che la specializzazione era preesistente. Tuttavia non si può non giudicare positivamente, in linea generale, questa attenzione a determinate materie. Va però evitata la tendenza, che già si delinea in sede di riforma, ad ampliare la competenza delle Sezioni specializzate ad altre materie disomogenee, con conseguente fatale perdita di specializzazione.

Occorre altresì evitare di cadere in un equivoco: le Sezioni specializzate in materia di impresa si occupano soltanto di controversie in materia societaria, in materia di proprietà industriale ed intellettuale, in materia di concorrenza, in materia di appalti di rilevanti dimensioni. Cioè di materie che richiedono sì una notevole specializzazione e sono spesso importanti per i destini delle imprese, ma che poco o nulla hanno a che fare con il recupero dei crediti delle imprese stesse (salvo in materia di appalti). E ciò di cui più si lamentano le imprese sono appunto le lungaggini ed inefficienze nel recupero dei crediti, ambito sul quale le Sezioni specializzate non hanno competenza.

In quell'ambito incide però la specializzazione più largamente intesa, che è stata sopra richiamata, e per la cui attuazione non occorrono leggi, ma circolari e vigilanza del CSM.

I tempi della giustizia civile sono compatibili con quelli del mondo degli affari?

Siccome nemmeno il "mondo degli affari" può esistere senza giustizia, la risposta è necessariamente positiva.

Vero peraltro che, essendo la velocità una cifra importante nel doing business attuale, la giustizia, per essere efficace, deve essere adeguata.

Per esserlo, oltre alla necessaria specializzazione, abbisogna di strutture e procedure adatte.

Dei primi due aspetti si è già detto. Quanto al terzo, si dirà in generale rispondendo alla domanda successiva.

Per quanto però più strettamente riguarda le Sezioni specializzate in materia di impresa, va considerato che la loro istituzione ha portato con sé, sul piano processuale, che la decisione di tutte le cause deve avvenire da parte di un collegio di tre giudici. In precedenza si era sperimentata positivamente la trattazione e decisione da parte del giudice monocratico almeno delle cause in materia di cessione di partecipazioni. Vi è comunque da dire che molta parte del contenzioso si risolve nell'ambito di procedimenti cautelari che si esauriscono in via definitiva nell'arco di pochi mesi.

De jure condendo si deve osservare che la provvidenziale abrogazione del "rito societario" (D.Lgs. n. 5 del 2003), avvenuta nel 2009, ha però trascinato con sé un istituto utile a velocizzare i procedimenti in materia di impugnazione di delibere assembleari: il giudizio "abbreviato" con passaggio diretto dalla fase cautelare a quella del giudizio di merito (art. 24 commi 4 e ss.). Sarebbe utile ripristinarlo, con opportuni adeguamenti.

E' noto che un motivo di ostacolo agli investimenti in Italia sia rappresentato dalla lentezza della giustizia civile: nella sua esperienza, ha avuto conferma di questo dato? e se sì, quale può essere una risposta? Un uso estensivo del sistema informatico? Ridurre i riti assimilandoli a un unico tipo? Per esempio quello vigente per il processo del lavoro?

Secondo la Banca d'Italia il malfunzionamento della giustizia civile incide negativamente sul PIL nella misura dell'1%, rallenta la crescita del sistema imprenditoriale e ostacola l'attrazione di investimenti stranieri, poiché genera sfiducia nel sistema Paese. Il Centro Studi di Confindustria stima che lo smaltimento dell'arretrato civile frutterebbe alla nostra economia il 4,9% del PIL ma basterebbe abbattere anche del 10% i tempi di risoluzione delle cause per guadagnare lo 0,8% del PIL l'anno.

Ce n'è abbastanza per concludere che investire nel sistema giustizia – soprattutto evitando inutili strumentalizzazioni e proponendo riforme adeguate alla realtà della situazione – conviene.

Tanto premesso  si può parlare del processo civile. Del telematico si è già detto che entrerà a pieno regime l'1.1.2015.

E' stata inoltre varata la l. n. 132 del 2014 che prevede: - istituto della mediazione; - transito facoltativo dal giudizio ordinario al giudizio semplificato (simile al processo del lavoro); - previsione di alto tasso di interesse da applicare al credito in corso di causa; - necessaria condanna alle spese della parte soccombente; - transito della causa in arbitrato.

L'istituto della mediazione assistita - nella nuova versione – è certamente utile e la sua previsione necessaria. Tuttavia non si possono riporre speranze eccessive sulla sua effettiva incidenza: se le parti intendono transigere, sono già in grado di farlo con l'ausilio dei loro difensori; quello che li fa transigere è semmai l l'invito del giudice, cui le parti sono necessariamente sensibili (art. 185 bis c.p.c., peraltro  introdotto solo nel 2013). Occorrerà verificare gli effetti della riforma in termini di costi/benefici, per calibrarne meglio l'ambito di applicazione ed alcuni particolari della disciplina.

Il transito dal giudizio ordinario al giudizio semplificato iussu iudicis è prevedibile verrà utilizzato con il contagocce, sia perché riguarderà poche cause molto semplici, sia perché i ruoli sono intasati e l'anticipazione di una causa rispetto alle altre è discriminatoria e disfunzionale, allontanando il termine di definizione delle altre.

Sono poi previste due norme volte alla deflazione della domanda giudiziale.

L'inasprimento della disciplina sulla condanna alle spese della parte soccombente è stato giustamente introdotto a fronte di una (incomprensibile) tendenza dei giudici a largheggiare nella compensazione della spese. Il legislatore è forse andato oltre il segno nell'irrigidire la disciplina, ma si tratta appunto di una naturale reazione ad un meno giustificabile indulgenzialismo giudiziale.

Quanto al tasso di interesse ingente, si tratta di una norma sacrosanta (il tempo utilizzato da chi ha ragione per avere ragione deve essere adeguatamente remunerato), introdotta anche troppo tardi. Essa tuttavia non scoraggerà chi non solo non vuole o non può pagare, non tanto gli interessi, quanto il capitale.

Se i giudici faranno opportuno governo anche della disciplina sulla condanna del soccombente per lite temeraria potranno comunque ottenersi utili effetti deflattivi.

Suscita invece scetticismo la norma che consente di far transitare il processo in arbitrato. Se si tratta di primo grado, difficilmente chi dubita di avere torto consentirà a rischiare una pronuncia sfavorevole in meno tempo e con più spese. In appello chi ha avuto ragione in primo grado difficilmente abbandonerà quel provvedimento che ha consacrato il suo successo, parziale ma significativo.

Quanto alla generale struttura del processo civile di cognizione, non manca chi, non senza fondamento, invoca un "fermo biologico" che consenta di assimilare e implementare le non poche riforme che oggi sono sul tappeto.

Tuttavia, non si può mancare di sottolineare che, ad oggi, il nostro processo civile prevede termini sostanzialmente incomprimibili a difesa delle parti e per l'organizzazione dei ruoli e per la decisione di ben 325 giorni (355 se collegiale, oltre la sospensione feriale).

Si tratta di una scansione procedimentale troppo rigida e che determina dilazioni eccessive. In chiave di riforma, dunque, si diffonde sempre più la convinzione della necessità di rimodulare il processo generalizzando lo schema dell'attuale rito semplificato (art. 702 bis c.p.c.) o del rito del lavoro o del giudizio arbitrale. Si tratta, in sostanza, di eliminare i tempi rigidi delle tre memorie ex art. 183 comma 6 c.p.c., fornendo alle parti ed al giudice uno strumento più elastico, da conformare alle effettive esigenze di contraddittorio richiesta dalla singola causa. Questo è anche lo schema di processo civile vigente in Germania. Va inoltre senz'altro estesa al processo collegiale di primo grado la possibilità di rendere sentenza con motivazione contestuale.

Dal mero punto di vista economico, quanto costa la giustizia?

E' stato calcolato che la spesa pubblica per il funzionamento di tutti gli organi giudiziari – civili e penali – è di € 3.051.375.987 annui, pari allo 0,20% rispetto alla spesa pubblica complessiva e di poco inferiore alla media europea dello 0,24%. Di contro, l'erario incassa, tramite il contributo unificato, solo il 10,7%n di quella spesa. Il rapporto 2014 Cepej certifica che la spesa per il funzionamento degli organi giudiziari in Italia è di circa 50 euro per abitante – stabile nel biennio 2010-2012 -, sicché risulta inferiore a quella di Francia e Olanda (€60) e si pone nella fascia medio-alta dei paesi europei.

Il sistema giustizia (civile) apporta guadagni allo Stato? E se sì, quanto è il guadagno?

Il sistema della giustizia civile è un sistema re-distributivo: il giudizio e l'esecuzione fanno sì che il soggetto giuridico (persona fisica o giuridica) che avrebbe dovuto dare e ingiustamente non ha dato dia quello che deve dare al soggetto giuridico che l'avrebbe dovuto avere e ingiustamente non l'ha avuto.

In questo giro, in termini monetari, lo Stato non guadagna nulla, non incrementa il suo patrimonio, per il semplice motivo che non si controverte alcunché di suo.

La questione è, però, che la giustizia (effettiva applicazione delle regole che la comunità si dà) è l'essenza stessa dello Stato e, siccome non si è mai riscontrato nella storia umana, uno spontaneo adeguamento di tutti i componenti della comunità alle regole che essa si è date, senza giustizia la comunità non esiste.

Infatti non esiste Stato – quale che ne sia la forma – privo di istituzioni giudiziarie.

Perciò la giustizia è, prima che u servizio essenziale, un potere dello Stato, rispetto al quale la domanda formulata ha lo stesso senso che chiedersi quanto ci guadagna lo Stato a fare le leggi o a organizzare la Polizia o l'esercito.

L'unico "guadagno" che lo Stato ricava dalla giustizia civile è il contributo unificato, imposta pagata dall'attore al momento dell'iscrizione a ruolo della causa (v. supra). Sarebbe tuttavia incostituzionale (lesione del diritto ad ottenere tutela dei propri diritti), far gravare anticipatamente tutto il costo della causa sull'attore.

Questo spiega anche la netta differenza di costi rispetto all'arbitrato, in cui l'intero costo della procedura  - compresi gli emolumenti degli arbitri – grava sulle parti e solo su di loro.

Occorrono più investimenti? In termini di mezzi/uomini?

Quanto detto sinora rende evidente che non è pensabile immaginare di dare efficienza alla macchina giudiziaria a costo zero. Vero è, peraltro, che i costi aggiuntivi rispetto agli odierni stanziamenti non sono particolarmente ingenti. Non occorrono più uomini, ma solo quelli che si è previsto essere necessari a far funzionare decentemente la macchina. Ma si richiedono, soprattutto, più mezzi e strutture, più organizzazione e migliore utilizzo delle risorse esistenti.

a cura di Andrea Del Corno con Emanuela Strina, avvocati in Milano

* Le fonti dei dati menzionati nel testo sono: Censimento speciale sulle pendenze degli uffici giudiziari, Ministero della Giustizia – Dipartimento organizzazione giudiziaria – novembre 2014, in www.giustizia.it; Rapporto Cepej 2008, Rapporto Cepej 2010, Rapporto Cepej 2014; dati tratti dal sito del Ministero della Giustizia; scheda sulle riforme in materia di giustizia tratta dal sito www.fermareildeclino.it